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生态环境损害修复与补偿机制研究

宋才发

北京2月29日电  生态环境权是神圣不可侵犯的人格权。生态修复是对受损的生态系统进行全面整治，需要完善环境区域生态损害协同治理制度，划定生态保护红线实施源头治理制度。区域生态环境协同治理的实质，是对人心的约束和对法律的调整。要构建完善的生态环境损害修复机制，就要构建生态环境部门履职责任清单机制，为生态环境修复目标的实现提供法律依据，始终坚持以生态修复为重心的修复责任理念，构建生态环境修复的法律责任体系。需要完善生态环境损害的补偿机制，生态保护补偿是调节环境损害、保护生态环境主体之间利益关系的制度安排。生态修复责任是救济生态环境损害的主要方式，必须建立流域多元化横向生态补偿长效机制，扩大流域生态补偿规模需要遵循生态补偿制度和规则。实施生态损害修复工程需要遵循生态系统的内在规律，把握生态修复的系统性、完整性和原真性内涵，不断提升生态修复和环境治理能力的现代化水平。由中共山东省委党校、山东行政学院主管主办的RCCSE中国核心学术期刊、中国人文社会科学扩展期刊、人大“复印报刊资料”重要转载来源期刊、中国科技论文在线优秀期刊、华东地区优秀期刊《山东行政学院学报》，2024年第1期开辟“法制与法治”栏目，首篇发表宋才发教授《生态环境损害修复与补偿机制研究》论文。《山东行政学院学报》主编宋协娜，副主编栾晓峰，论文责任编辑刘宁。

标准参考文献：宋才发.生态环境损害修复与补偿机制研究[J].山东行政学院学报,2024(01):31-40.

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，博士生导师，内蒙古财经大学特聘教授。

党的二十大报告对“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”做出部署，习近平强调要“协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”，以生态环境保护与经济发展双赢，促进经济社会发展全面绿色转型。“美生是绿活韵长的存在”，生命的处境与家园的“绿活韵长是美生的本质”。我国战国中期的思想家、哲学家和文学家庄子，在《齐物论》中说过：“天地与我并生，而万物与我为一”，道在万物中。人类在法地、法天、法自然里，通晓万物之道，可以“蹈乎大方”。这也就是通常所说的遵循大自然规律，“天美生命”与“天宇处境”对发，同出“天美生态”，显现“美生天成”的理路。在新时代新阶段，我国面临的“生态环境保护任务依然艰巨”，需要不断“健全现代环境治理体系”。在“十四五规划”实施期间，要通过国家立法确立生态环境健康管理风险防范机制，生态环境损害修复和损害补偿机制，促使人民群众健康保护成为生态环境保护的核心价值目标。实施生态损害修复工程，必须遵循生态系统的内在规律，把握生态修复的系统性、完整性和原真性内涵，不断提升生态修复的现代化水平。

一、完善生态环境损害的治理制度

（一）遵循生态修复规律推动生态损害治理

生态修复是对受损的生态系统进行全面整治。源于前现代农业文明的“天人合一”生态观，藴含着利用自然、敬畏自然、与自然和谐相处的朴素真理。在我国几千年的传统自然观中，“天人合一”的理念始终是占主导地位的思想体系。中国共产党人继承和发展了这一传统文化精华，以生态和社会系统的需要为尺度，形成了具有中国特色的“人与自然生命共同体”理念。加强生态修复和环境治理，既是人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益，也是“建设美丽中国”的必由之路。习近平说过“人不负青山，青山定不负人”。只有对已经受到损害的生态环境进行系统整治，才能提高人民群众对优美生态环境的获得感、幸福感和安全感。在过去一个相当长的时间内，生态修复治理习惯性的做法，要么是“头疼医头、脚疼医脚”，要么就是“急则治其标，缓则治其本”。其实民族地区尤其是长江、黄河源头和中上游区域，生态修复需要摆脱传统路径、习惯思维和惯性行为束缚，不能继续走急功近利、急于求成的老路。无论长江流域还是黄河流域，流域所指的就是一个水系的干流和支流所流过的整个地区，包括集水区域和受水面积。我国第一部流域法律是2020年制定的《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》），首次把支持和鼓励地方政府开展“横向生态补偿”的内容写进了这部法律。“横向补偿”反映的是全流域范围内，不同省区之间平等的、没有任何强制命令的生态补偿关系。生物圈原本就是一个万物和谐共生的有机整体，生态损害修复必须是全地域、全过程的综合性修复，以达到和实现增强生态系统循环能力、维护生态平衡的目标。必须站在人与自然和谐共生的高度谋划经济社会发展，遵循生态修复规律全方位推动生态损害治理，实现“山水林田湖草沙”一体化保护。2019年国家强调黄河流域治理要以“生态优先、系统治理”为原则，制定《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。2023年4月1日实施的《黄河保护法》，为黄河流域生态环境治理从原来的条块分割向系统化、协同化转变提供了法律依据。在“十四五”规划实施期间，必须把对长江、黄河流域生态修复治理工作，落到实处、做到细处、干出实效，避免非必要的、无效的人力物力投入；必须坚持利用大数据、卫星定位系统等高新技术手段，充分发挥高新技术对生态环境修复和生态文明建设的重要作用；必须因地制宜、崇尚科学、讲究实效，用最小的代价实现最大的生态、社会和经济效益。

（二）完善环境区域生态损害协同治理制度

区域生态环境协同治理的实质是对人心的约束和对法律的调整。水土流失是生态恶化现象的一种类型，长江、黄河流域生态破坏和环境污染纠纷，是流域环境纠纷中最普遍最典型的一种纠纷形式。过去那种以行政区划为单位的环境保护，已经应对不了以大气污染、流域水污染为特征的跨区域性环境污染。实践证明，只有司法保护才是进行长江、黄河流域协同治理的“兜底性”保障。在经历了从“人域契约”到“自然契约”，“生态环境损害补偿”到“生态环境损害赔偿”制度的演变过程之后，我国建立了流域源头生态环境纠纷磋商解决机制，确立了环境保护自发型公众参与机制、跨区域治理的协调机制模式，为构建区域协同治理的纠纷解决磋商机制、生态损害赔偿公众参与磋商机制和区域协同治理的司法诉讼磋商机制开辟了新道路。环境区域协同治理的一个突出特征和亮点，就是把原来多行政区合作的“运动式污染防治”，转变为“常态化的适用于各种类型环境治理”。参与治理各方具有协同一致的动机、协同治理的能力，也具有服务于协作目标的责任追究制度。通过严密的制度体系建设，促使地方政府成为本行政区域范围内生态环境治理的组织者、领导者、实施者和“第一责任人”。法律说到底就是社会关系的调整器，古老的“罗马私法”诠释了契约双方地位的平等性以及在“合意”基础上形成的权利义务关系，使得体现契约精神的制度和法律形式变得更加清晰。契约一旦达成合意并签订成立，就会受到国家法律强制力的保护，不只是契约的签订不得违背法律，而且法律本身就是契约形成和实施的前提。诚实信用是契约的灵魂，只有讲诚信、守信用、有信誉的政府，才算得上是诚信政府、有公信力的政府。唯有形成从上到下普遍“讲诚实、重信用、守规矩”的社会风气，才能保障政府制定的法规政策得到普遍遵守。倒过头来说，人们对契约、道德和法律普遍遵守的状况，则是衡量和判定一个社会法治状况的重要砝码和风向标。2020年7月21日，习近平在企业家座谈会上郑重指出：“法治意识、契约精神、守约观念是现代经济活动的重要意识规范，也是信用经济、法治经济的重要要求。”契约精神蕴含着丰富的传统文化内涵，有必要对契约精神的渊源进行梳理，结合新时代新形势的要求创新契约精神。“人”作为“生境”的构成性存在，“生境”作为生态环境治理契约关系调整的对象，表明“人”与“生境”在生态环境利益构成上，具有既定关系模式保护的同一性。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）法律语境下的“生境保护”，相对于《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）《中华人民共和国侵权责任法》规范的“资源保护”和“环境保护”，更具有开放性、代际性和跨区域性禀赋。注重从“生境法益”和治理功能上，把后代人与当代人的利益、人与生境同一生命体利益紧密地联系在一起。“生境法益”作为当代一个法律概念，所面对的是人类整体与周遭环境、生态系统“利益同构”的全新的超现代的法律形态。笔者在广西长期的调研中发现，广西跨区域生态补偿主要体现在流域方面，已经开展的仅有“九洲江流域”（南海北部湾水系）的省际生态补偿，境内的右江、漓江流域生态补偿尚处于推进阶段，其他跨区域生态补偿的实践比较少。从一定意义上说，建立区域生态环境协同治理机制和生态损害赔偿制度，体现了“人”与“生境法益”关系一体同构的现代环境法治功能，表明区域生态环境协同治理的实质，就是对人心的约束和对法律的调整。民族地区未来需要进一步完善跨区域治理的生态环境立法，规范跨行政区域生态补偿机制设计，把环境污染治理义务排除在外。要明晰跨行政区域生态补偿是受益地区对保护地区的自愿补偿，不应当把它看成是惩罚机制抑或赔偿机制。

（三）划定生态保护红线实施源头治理制度

生态环境权是神圣不可侵犯的人格权。健全生态文明体制机制是生态环境保护的法治根基，完善地方法规体系是生态环境保护的法治根本，“合宪性法规审查”是确保地方立法质量的法治举措。《生态环境保护法》以法律的形式规制了“生态红线”，必须用综合行政联合执法举措保护民族地区生态环境，建立健全生态环境治理的综合行政执法体系，规范以协商救济为核心的生态环保约谈机制，需要用最严厉的执法司法手段保护民族地区生态环境，制定完善生态环境保护综合行政执法条例。在生态环境脆弱的区域划定生态红线，最初是在2011 年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》中提出来的，2014年修订的《环境保护法》，把它作为一项制度正式确定下来。如果说生态环境保护是一项制度创新, 那么生态红线制度就是实施生态文明建设方略的重要举措。《生态红线划定技术指南》从概念和定义上，对生态红线做出了明确的界定。国家法律则从立法上把重要生态保护区域，以划定保护红线的方式把它固定下来。之所以要以法律规制的方式对生态红线予以规定，就因为生态红线制度能够确定环境资源承载能力的幅度和空间。无论过去还是现在，我国在生态环境保护领域呈现出来的突出问题，归结起来主要是由于在生态文明制度体系尚待完善的同时，政府、企业和个人遵守、落实生态环境制度的执行力不够。生态文明制度水平决定了生态文明建设水平；生态文明制度的执行力，又决定了生态环境治理的有效性。国家划定资源利用红线、生态保护红线和环境质量红线，说到底就是保障国家生态环境安全的“底线”和“生命线”。以红线“一张图”的精准方式，对全国生态环境治理和生态文明建设做出制度安排。《环境保护法》要求地方政府对那些被划定为生态红线范围内的经济利益受损者，通过民主协商的程序抑或市场经济规则的途径，进行必要的生态利益补偿抑或生态权益损害赔偿。为保障到2030年民族地区生态红线制度得到全面有效实施，生态红线空间布局得到切实优化，生态环境治理和生态功能获得显著提升，就必须依据“谁受益，谁补偿”的原则，着力推进生态建设外部性内部化的补偿制度。“十四五”时期是生态红线制度体系建设的关键时期，各级地方党委、政府“一把手”，是当地生态环境治理的“第一责任人”。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》规定，实施生态环境损害责任追责的对象，是各级各类握有实权的党政领导干部（实行党政领导同岗同责），充分体现了“有权必有责、有责必追究”的法治原则。它是高悬在各级党政领导头上的一把制度利剑，是督促党政领导在生态环境治理问题上，恪尽职守的一道不可逾越的红线。与此相适应，掌握和运用司法权的各级地方人民法院和人民检察院，必须始终以“以事实为根据，以法律为准绳”，坚持“保护优先，预防为主”的“恢复性”司法理念，尽最大努力把民族地区生态环境修复责任的落实，作为司法审判定罪量刑的重要考量；要坚持“法律底线”“生态红线”不可触碰的原则，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。

二、完善生态环境损害的修复机制

（一）生态环境部门履职责任清单的落实

构建生态环境部门履职责任清单机制十分重要。生态环境修复以修复任务完成后所达到的实际修复标准为要旨。但在生态复实践中，法律并没有对修复标准做出严格的规定，也没有出台统一的生态修复标准和修复验收的认定标准，人们对生态环境修复标准的认识和理解不尽相同，对承担生态环境修复责任的主体、修复内容以及责任边界的认知也没有统一，这就给生态环境修复工程质量评估、验收带来困扰。尽管《民法典》确认了生态环境修复责任的法律地位，但由于没有把它纳入传统环境侵权规则体系，这就给生态环境修复责任解释以及责任追究留下了太大的空间。由于我国还没有建立规范的、统一的责任清单制度，依据“责任清单”实施追责的体制机制不健全，上级环保部门在责任追究上因缺乏明晰的法律规范，致使有些该被追责的漏掉了，不该被追责的却被追究责任（即非规范化担责）。致使基层生态环境执法监督机构，在遇到强势部门不遵守抑或消极对待《环境保护法》的时候，深感无能为力和束手无策。在全国范围内环境风险管理大面积追责的情势下，为了避免发生不应有的“误伤”，对生态环境部门履职履责构建责任清单机制是十分必要的。2018年12月发布的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》，为职责履行责任清单制度的构建，提供了法规和政策支撑，指明了具体的路径和方向。生态环境部门是职责履行责任清单的主要参与者和受益者，构建职责履行责任清单机制的目的，是为了促使环境保护部门更好地完成生态环境监测监督任务，避免遭遇法治之外的其他无辜追责。职责履行责任清单机制能否建成的关键，在于环境保护部门自身职责范围的准确划定和履职要求的合理设定。从职责范围准确划定的视角看，环境保护部门的主要职责有三个：一是参与到政府有关经济社会发展的综合决策之中，守住环境质量达标的底线；二是对政府环境保护工作实施统一的监督管理，把具体的环境保护责任分解到位并履行监督职责；三是对工业企业生态环境予以监管，依法对工业企业进行环保许可、监督污染治理设施运行、规范环境风险源企业风险防范。再从履职要求的视角看，依据“法无授权不可为”的原则规定，环境保护部门要根据环境质量目标底线设计并实施规划工程，依法促进当地经济社会高质量发展。环境保护部门是当地政府开展环境保护监督工作的权威机构，依法对同级人民政府负有环境保护监督管理的职责，环境保护部门要及时向社会公开相关环境信息，减少政府干预环境保护工作的可能性。

（二）生态环境修复的责任内涵与司法适用

为生态环境修复目标的实现提供法律依据。生态环境修复的基本目标和主要内容，是对被损害的生态环境采取强有力的措施，促使其恢复到原来抑或可期待的状态。生态环境修复责任是指造成生态环境损害的主体主动修复受损生态环境，使之恢复到基线状态的一种法律责任承担方式。2015年6月最高人民法院颁布的《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》，第十四条在对“生态环境修复责任”做出规定的同时，要求法院在裁判“污染者”承担环境修复责任时，应当同时确定其不履行环境修复义务时所应承担的环境修复费用。2019年6月最高人民法院实施的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，对“生态环境修复责任”作了更加详细的规定。譬如，把修复生态环境规定为生态环境部门的独立责任方式，针对各种不同的情形规制了不同的生态环境修复责任承担方式。《民法典》第一千二百三十四条规定的生态环境修复责任，是专门针对“生态环境损害”的，适用于环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼。法学界认为，没有必要“将其扩展适用于环境侵权救济”，环境侵权中的生态环境修复需求“不必引入生态环境修复责任”，民事司法应当限制和谨慎适用生态环境修复责任。《民法典》第一千二百三十五条则针对“生态环境损害救济”作出专门规定，受害人有权请求侵权人赔偿经济损失和承担修复费用，补强了生态环境修复的法律规范。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条，把生态环境修复责任划分为“直接责任”与“替代性责任”两大类。由于直接以金钱赔偿的方式承担替代性修复责任简单易行，所以替代性修复责任方式在生态环境公益诉讼领域适用比较普遍。需要指出的是它只针对“生态环境损害修复”情况，如无修复或替代修复的可能性、必要性，就必须由环境污染者或生态破坏者承担赔偿责任。2023年4月25日四川省印发《凉山州生态环境损害赔偿和生态环境保护民事公益诉讼中开展劳务代偿的暂行办法（试行）》，规定“因经济困难、对环境造成影响较小或者其他情节轻微等三类，且未造成明显危害后果的，可以向承办机关申请以公益劳动方式折抵赔偿义务（费用）”，标志着“劳务代偿”机制将常态化运用，最大限度的实现“环境有价、损害担责”。《民法典》规定的“生态环境修复”责任，事实上具有行政处罚的特征，对于行政相对人违法责任的追究，应当按照行政处罚法规定的程序进行，通过行政执法途径追究环境污染和破坏者的生态环境修复责任。“环境刑事附带民事公益诉讼”是救济受损生态环境、维护环境公共利益的重要手段，但由于对“生态环境修复责任”界定不明晰，使得“生态环境修复责任”在环境刑事附带民事公益诉讼中面临诸多困境。但应看到这类诉讼已成为检察机关履行公益诉讼检察职能的主要形式。

（三）生态环境修复责任体系的法律构建

必须始终坚持以生态修复为重心的修复责任理念。凡属于生态环境犯罪的案件，一般都是由当地检察机关直接提起的刑事诉讼。依据《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条规定，人民法院判决责任人承担生态修复民事责任的方式，主要有“恢复原状”“承担修复费用”等；判决责任人承担生态修复行政责任的方式，主要有“限期整改”“行政处罚”等；判决责任人承担生态修刑事政责任的方式，主要有判令责任人承担“修复责任”“缴纳生态修复费用”等。应当看到《民法典》在这里主要是规定了生态修复责任的承担方式和修复方式，对于生态修复责任的性质并没有做出界定。在新时代新阶段对于生态修复责任性质的认定，应当结合具体损害个案的损害事实、损害程度加以分析，决不能脱离具体实际一概而论。从定性来说，生态修复责任的内涵，应当包括“自然修复”与“社会修复”两个方面。“自然修复”是“社会修复”的基础，“社会修复”是“自然修复”的保障。生态修复责任既是传统民事责任的一种责任承担方式，又是独立于传统民事责任的一种新型责任承担方式。决不能因《民法典》已经规定了生态修复责任的实现方式，更不能因《民法典》的“民”字属性，就可以武断的、片面的将其归结为民事责任。为应对大量的生态环境损害问题，最高人民法院发布《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》等，既体现了生态修复责任在司法实践中的不断创新，也标志着生态环境修复责任体系的法律构建不断走向成熟。这里有必要指出的是，最高人民法院的司法解释把“生态修复”“环境修复”概念，与法律规范上的“恢复原状”相提并论是不妥当的，因为“生态修复”应当以实现生态利益为目的。保障生态环境修复判决的有效落实，离不开社会公众对资金合理使用情况以及对政府行为的监督，公众监督有利于及时发现行为人对生态环境损害的违法行为，有利于监督和发现在生态环境修复过程中弄虚作假，维护环境公共利益、实现社会的可持续发展。各级地方政府要积极支持环境保护组织，开展对生态环境修复的修复方式、修复目标以及修复结果的监督。地方政府对涉及公众利益的生态环境的修复情况，要及时在当地主要媒体上予以公布，让人民群众不仅知晓正在施工的生态环境修复工程，而且知悉生态环境修复工程的实际进展情况，充分发挥人民群众监督职能的作用。

三、完善生态环境损害的补偿机制

（一）生态损害赔偿与补偿的甄别适用

生态修复责任是救济生态环境损害的主要方式。建立健全生态环境损害侵权责任体系，需要对生态环境侵权责任范围予以界定，对生态环境损害中私益与责任予以界分，强化生态环境保护中的政府责任，构建生态刑法的保护法益体系。在生态环境侵权立法的目标与进路方面，要补齐生态环境立法的现实短板，确立生态环境立法的价值目标，探寻生态环境标准立法的进路，做好环境资源立法的利益协调。生态补偿这个概念也称为生态环境保护利益补偿，是指生态系统服务功能的受益者，无条件地向生态系统服务功能提供者支付必须的费用。从概念的定义看，它实质上是一种利益关系的协调方式，即通过立法的方式体现对生态环境保护做出贡献抑或为保护生态环境付出代价的一方进行经济补偿。长江、黄河流域生态保护和环境治理的核心机制是生态补偿机制。法学界普遍认为，生态补偿机制应当致力于对长江、黄河流域上游区域的机会补偿，不可能同时兼顾流域水质恶化后上下游之间关系的处理，有必要厘清补偿以及与之相关的生态环境损害赔偿的关系。生态补偿这个概念是近年才被引入我国环境法的，学界对“生态补偿”的认识主要有四种不同的看法：一是“损害行为成本说”，认为“生态补偿是对因保护或损害生态环境资源的行为收取一定费用，以提高该种行为的成本利益，阻抑损害行为或激励保护环境的有益行为，从而达到保护环境生态功能的目的。”二是“人为污染破坏补偿说”，从狭义上认为“生态补偿仅包含生态破坏和环境污染两种原因行为”。三是“生态功能价值导向说”， 认为“生态补偿是以环境的生态功能价值为导向，在生态功能区内针对指定的某种生态保护功能进行补偿”。四是“补偿契约说”， 认为应当把“生态补偿归纳为由国家或社会主体通过约定的形式，对损害或保护资源环境的行为征收或补偿一定的费用资金，并将其用于恢复生态环境功能或替代性开发新能源技术中”。我国建立生态损害赔偿制度，经历了从“人域性契约”的“人域法”层面，到确立“生境”的独特价值、存在权和法律人格；从“自然契约”的“人际法”层面，到打破“人域法”理论的封闭体系，摆脱传统“人域法”对非政治化、非伦理化的唯理主义形式的追求和表达，复兴中华法系关于“法律应当伦理化而非工具化”的传统，到确立“法益保护”从“人域优先”向“人际优先”法律价值的转换。因此，生态损害赔偿是环境保护领域最重要的救济性制度，法律规制的目的、动机、价值、架构等构件，决定着生境主体及其权利得以成立的基础性承载和完满性解释。环境保护法庭为环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼责任的落实奠定了基础，2007年贵州省贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭的正式成立，开创了生态环境损害赔偿案件司法审判专业化的先河。《民法典》尽管继受侵权责任法规定环境污染和生态破坏适用无过错责任，但是其优先适用的仍然是过错责任，最高人民法院发布的相关环境公益诉讼指导案例，无一例外地适用过错责任原则，证明“优先适用过错责任”的正确性。

（二）生态补偿制度面临的困境与对策

我国建立流域多元化横向生态补偿长效机制。生态补偿是在中国特色社会主义新时代，落实生态文明建设、促进经济社会可持续发展的举措。生态补偿机制是通过调整生态环境保护主体之间的利益关系，把生态环境的外部性内部化，达到保护生态环境、恢复生态服务功能的一种制度安排。我国生态补偿面临的困境和存在的问题，从补偿制度建设方面看，在国家层面还没有制定《流域生态保护补偿条例》，涉及长江、黄河流域横向生态补偿事项，缺乏全国统一的、可操作的制度性规范。从补偿立法方面看，事实上面临着立法供给不足，整体性、系统性不足，生态补偿方式单一且缺乏长效机制，协商与对话沟通机制、公众参与机制有待进一步完善的现实问题。在生态补偿机制实施过程中，还存在着规范性文件的法律效力较低，呈现出规制碎片化的情形。再从补偿机制实施方面看，现行零散的长江、黄河流域横向生态补偿制度，存在着生态受益方和受损方如何界定？生态补偿标准如何确定？“由谁来补”“补给谁”“补多少”以及“怎么补”的问题。国家立法机关在“十四五规划”期间，应当尽快制定《流域生态保护补偿条例》，构建受益者付费、保护者得到合理补偿的生态补偿机制。尤其要通过立法细化有关流域横向生态补偿的法律规定，以流域空间为整体、对流域生态空间进行生态补偿，建立多元化的生态补偿方式与长效机制，完善协商与对话沟通机制、公众参与等制度。值得一提的是2022年7月山东省与河南省签订的《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》付诸实施，山东省作为受益方向黄河流域上游河南省兑现生态补偿资金1.26亿元，这是继新安江生态补偿协议后又一成功的跨省生态补偿实践。在一个区域范围内开展流域生态环境治理和修复补偿的已有不少个案，譬如，2021年山东省实现了县际流域横向生态补偿全覆盖；2023年5月四川省出台《四川省打好长江保护修复攻坚战实施方案》，提出制定差别化的流域性环境标准和行业污染排放管控要求，深入实施自然岸线生态修复，推进生态保护和修复重大工程建设，在生态产品供给地和受益地之间相互建立合作园区，健全利益分配和风险分担机制。在“十四五规划”实施期间，我国要依据生态环境污染和破坏的实际情况进一步扩大补偿规模。重要任务是尽快构建纵横配合的支付体系，优化支出结构、完善转移支付方式和手段，提升转移支付政策效果和资金使用效率，建立并优化生态补偿长效机制。

（三）流域生态补偿的规模与具体路径

扩大流域生态补偿规模要遵循生态补偿制度和规则。长江上游区域是我国多个少数民族的聚居地，世居的少数民族就有藏族、纳西族、彝族等二十多个。上游区域人民群众为保护生态环境、维护生态平衡牺牲了部分经济利益，丧失了许多本应当有的发展机会。为此，就要思考平衡区域间的利益关系，健全区域间的利益补偿机制，逐步实现补偿充分、到位，形成区域协调、高质量发展的新格局。我国强调要用最严格的制度体系保护生态环境，说到底就是要用生态补偿制度来保障生态文明的实现。生态文明是生态补偿制度建设的指导思想，生态补偿制度是生态文明建设的重要内容，两者是相辅相成相得益彰的关系。就全国整体而言，由于民族地区生态文明建设相对滞后，生态补偿制度的实施缺乏基本的法律支撑，需要加快民族地区生态补偿相关事权与支出责任制度改革。建议未来把资源税和环境保护税收入划归税源地市县级收入，专款用于地方生态环境建设；要优化生态功能区转移支付结构，因地制宜地扩大民族地区生态补偿转移支付规模；要进一步扩大流域横向转移支付范围，完善转移支付体系，完善生态补偿税收和生态补偿相关制度体系，实现地方激励和约束并重、建立长效投入机制。黄河流域是我国重要的生态功能地带，2020年5月9日财政部等四部门联合发布《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，提出立足黄河流域各地生态保护治理任务不同特点，探索建立具有示范意义的全流域横向生态补偿模式，建立黄河全流域横向生态补偿标准核算体系，完善目标考核体系、规范补偿资金使用。2021年4月财政部等四部门又联合印发《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》，对涵盖长江流域十九省区开展横向生态补偿工作，做出了分三步走的具体实施方案，明确到2025年建立全流域横向生态保护补偿的制度体系。就黄河全流域而言，流域范围内的每个省区，既可能是生态环境保护的贡献者，也可能是实实在在的受益者，具有保护者和受益者的双重身份。依据《生态环境损害赔偿制度改革方案》的规定，黄河源头以及上游省份对生态环境保护的任何不作为或乱作为，都有可能导致中下游水质变差或水量减少，应当对直接造成中下游省区的生态损害，承担应有的赔偿责任。譬如，黄河从青海省龙羊峡到河南省郑州桃花峪流经黄土高原，水土流失面积达43万多平方公里，每年输入黄河的泥沙高达16亿吨。黄河中下游省份作为生态环境利益尤其是优质水资源的享用者，更有责任和义务对中上游省份付出的保护性投入和利益牺牲承担给付义务。即是说黄河全流域的九个省区既有共享水资源的权利，也负有保护水资源的职责和义务。